El 2 de abril de 2013 fue un día muy feliz para mí, quizá el más feliz de mi vida junto a los días en que nacieron mi hija y mi hijo. En Nueva York hacía un día primaveral estupendo, soleado. A primera hora de la mañana, la delegación de Amnistía Internacional que seguía las negociaciones nos reunimos para ultimar el plan de trabajo (y posterior celebración) de un día que culminaba dos décadas de duro trabajo para regular el comercio mundial de armas. Para mí fue un enorme privilegio coordinar durante cuatro años el trabajo de esa delegación de lobistas y responsables de campañas, amplia y muy diversa, que reflejaba la pluralidad del movimiento.
Rodeado de mis colegas de Amnistía, me senté en el palco de la sala de la Asamblea General, la misma que tantas veces había visto en los medios de comunicación. Mi principal preocupación era registrar adecuadamente la votación cuando se mostrara en las pantallas de la sala. La emoción contenida y los nervios del momento no me ayudaron mucho a lograrlo, la verdad.
A media mañana llegó, por fin, el momento esperado. El presidente de la Asamblea General pronunció la frase mágica, aparentemente anodina, pero que tenía una trascendencia histórica: “Se aprueba el proyecto de resolución A/67/L58”.
El presidente de la Asamblea General de la ONU anuncia el resultado de la votación que aprobaba el Tratado sobre el Comercio de Armas. © AI
Esta frase significaba que el Tratado sobre Comercio de Armas (TCA) quedaba aprobado. El “sí” fue masivo: 155 votos a favor, 22 abstenciones y 3 en contra (Irán, Corea del Norte y Siria, los mismos que unos pocos días antes habían impedido su adopción por consenso en la conferencia extraordinaria convocada cuando esos mismos Estados bloquearon su adopción el verano anterior). 17 meses después, el TCA alcanzaría las 50 ratificaciones necesarias para su entrada en vigor, que se produjo a finales de 2014. Para los estándares de Naciones Unidas fue todo un récord.
Un montón de imágenes de 20 años de campaña pasaron por mi cabeza en unos pocos segundos, mientras gritábamos de alegría y aplaudíamos en el palco. Conseguí bajar a la sala a estrechar la mano de algunas delegaciones clave, pero inmediatamente comenzó a sonar el teléfono, en un carrusel sin fin de declaraciones a medios de comunicación de diversas partes del mundo.
Recuerdo con especial cariño la llamada de mi compañera de luchas y buena amiga María del Pozo, responsable de Relaciones Institucionales en AI España, que atendí al final de la mañana en Nueva York, mediodía en España por la diferencia horaria, para darnos un “abrazo telefónico” mientras buscaba la salida del edificio principal de la ONU para dirigirme a la oficina de AI situada a escasos metros.
“Este Tratado va a tener un impacto enorme. Va a salvar millones de vidas” dijo Brian Wood, la persona que tuvo la idea del Tratado 20 años antes y dirigía entonces el trabajo de Amnistía sobre comercio de armas, que añadió un requisito clave “Si los gobiernos lo aplican bien, va a ser un enorme avance”. Para ayudar en esa tarea, Amnistía publicó una guía sobre su aplicación.
Delegación de Amnistía Internacional en la Conferencia de la ONU que abordaba el Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA), Nueva York, Estados Unidos, 26 de marzo de 2013. © AI
¿Qué supuso el Tratado sobre el Comercio de Armas?
El Tratado supuso un enfoque revolucionario, una nueva vara de medir para regular las transferencias de armas convencionales: el respeto al derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
El TCA se aplica a las principales armas convencionales (desde los carros de combate a los misiles pasando por los aviones y helicópteros de ataque), incluidas las armas pequeñas y ligeras (desde las pistolas a las ametralladoras pasando por los lanzagranadas).
El TCA no es una receta milagrosa, pero supone un cambio de paradigma al pasar del enjuiciamiento retroactivo de personas a obligar a sus, hasta el momento, 113 Estados Partes (aquellos que han ratificado o se han adherido al Tratado) a adoptar un enfoque preventivo y a prestar atención a los factores estructurales que contribuyen a los conflictos armados y las violaciones graves de derechos humanos.
Es una herramienta para prevenir más que para curar, pasando del enfoque en que solo se adoptaban medidas cuando llegaban los cadáveres a hacerlo antes, evitando la comisión de atrocidades mediante la prohibición de las transferencias de armas para cometer genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra.
Además, por primera vez se obliga a los Estados a evaluar el riesgo de que una exportación de armas pueda contribuir a cometer o facilitar una violación grave del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.
El mosaico ""La regla de oro" está basado en una pintura del reconocido artista estadounidense Norman Rockwell, que aborda el tema de los derechos humanos. En la superficie del mosaico está inscrita la regla de oro: “Trata a tu prójimo como te gustaría que te traten a ti”. Representa una experiencia común y una aspiración compartida de unificar las religiones y las filosofías del mundo.
¿Qué es la "Regla de Oro" del Tratado sobre el comercio de armas?
Estos dos principios que acabo de mencionar, recogidos en los artículos 6 (sobre prohibiciones) y 7 del TCA (sobre evaluación de riesgo) son la que Amnistía denominó la “Regla de Oro” del Tratado.
Así, ya no se trata sólo de juzgar a los responsables de las peores atrocidades como ejecuciones extrajudiciales, torturas o desapariciones forzadas e indemnizar a las víctimas y sus familias, sino, sobre todo, de adoptar medidas preventivas para evitar que los instrumentos para torturar, matar o hacer desaparecer a personas caigan en manos de los potenciales perpetradores de violaciones graves del derecho internacional.
Este cambio de enfoque, a medio plazo, contribuirá a hacer que la vida de millones de personas sea más segura y se reduzca el número de violaciones graves del derecho internacional.
Lo que no es el Tratado sobre el Comercio de Armas
El TCA no es un tratado de desarme como tal y tampoco busca una reducción drástica del comercio mundial de armas. Su objetivo es lograr más transparencia y poner freno al uso de las armas para cometer los peores crímenes de derecho internacional, violaciones graves de derechos humanos como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales o las desapariciones forzadas.
En realidad es un tratado “híbrido” que combina obligaciones según el derecho internacional de los derechos humanos y aspectos comerciales para regular un negocio que hace una década movía entre 80 y 100.000 millones de euros y que, en el último lustro ha descendido cerca de un 5%, pese a las grandes diferencias entre regiones.
Equipo de activistas y voluntariado de Amnistía Internacional, IANSA y Oxfam, 2009. © Carolina Penafiel/Control Arms
Algunas carencias del Tratado sobre el Comercio de Armas
Es verdad que, aunque queríamos alcanzar las estrellas, llegamos a la luna, en el sentido de que el objetivo de Amnistía Internacional era más ambicioso que el finalmente logrado, pero eso siempre pasa cuando alcanzas un acuerdo, donde necesariamente hay cesiones, máxime si implica a los 193 Estados miembros de la ONU y además no eres un Estado presente en las negociaciones, sino una ONG. Es un primer paso importante, que debe complementarse con otras medidas.
Como muestra de lo que se quedó en el camino, un botón. Nos habría gustado, como propuso AI, por ejemplo, que:
El ámbito de aplicación del Tratado hubiera incluido algunos tipos adicionales de armas y municiones, así como el material policial y de seguridad para hacer cumplir la ley. Eso nos habría ahorrado tener que trabajar ahora para que se repita un proceso similar al del TCA para negociar su regulación, incluida la prohibición del material de tortura, un proceso que debería llevar varios años. Sin embargo, algunos Estados poderosos como China, EE.UU. y los de la propia UE no mostraron interés en abordar ese tema en aquel momento.
Un párrafo adicional en el artículo 6 que prohibiera el suministro de armas “para cometer un cuadro de violaciones sistemáticas del derecho internacional de los derechos humanos que constituyan violaciones prohibidas por los acuerdos internacionales”, una iniciativa que España defendió durante las negociaciones, apoyada por Reino Unido y otros, pero que no fue respaldada por EE.UU. y otros países poderosos, muy centrados en un erróneo concepto de “su” seguridad nacional.
Un mecanismo de sanciones en caso de incumplimiento de la Regla de Oro.
Disposiciones sobre el transporte de armas y una redacción más sólida en materias como la intermediación.
Lápidas en la orilla del East River, Brooklyn, EE.UU. El texto de las lápidas pone "2000 personas muertas por armas cada día". Amnistía Internacional colocó las lápidas en el marco de la Campaña Armas bajo Control, con el fin de concienciar sobre el impacto del comercio no regulado de armas, julio de 2012. © Control Arms-Andrew Kelly
Balance de una década desde la aprobación del Tratado sobre el Comercio de Armas
Igual que cuando en 1984 Amnistía Internacional logró, tras una larga campaña internacional, la aprobación en la ONU de la Convención contra la Tortura que, entre otras cosas, permitió detener al ex dictador chileno Pinochet en Londres a finales del siglo pasado y reactivar la lucha contra la impunidad en ese país o cuando en 1998 logramos, tras otra larga campaña, la adopción del Estatuto de Roma que creó la Corte Penal Internacional, el TCA es una herramienta, pero no es “LA” herramienta definitiva. Son pequeños grandes pasos en la consecución de un mundo basado en normas.
El TCA no logró impedir la comisión de más de 300 crímenes de guerra en Yemen con absoluta impunidad hasta la fecha desde que en 2015 comenzaron los bombardeos que se extendieron hasta bien entrado 2022, pero su entrada en vigor pocos meses antes del inicio de esos bombardeos fue decisiva para impugnar ante los tribunales nacionales las decisiones de autorizar exportaciones de armas en países como Reino Unido, Francia, Bélgica, Italia o EE.UU. en los últimos años. Estos recursos judiciales en algunos casos pararon temporalmente las exportaciones, con lo que el TCA sí ha servido para salvar miles de vidas. También fue decisivo para que algunos países (aunque no los principales suministradores) suspendieran la venta de armas a Arabia Saudí y/o Emiratos Árabes Unidos, que encabezaron la campaña aérea en Yemen.
El TCA tampoco ha logrado la reducción del flujo de armas hacia otros conflictos como Etiopía, Siria, Libia (donde todo el país era un verdadero arsenal de armas), la República Democrática del Congo (RDC) o Afganistán, pero sí contribuyó a poner el foco en otros como Sudán del Sur o la República Centroafricana y reducir las transferencias de armas, aunque fuera ligeramente.
En el ámbito normativo, la celebración de las Conferencias anuales de Estados Partes ha permitido centrarse en diversos “puntos calientes” y mejorar la regulación nacional y la transparencia sobre el comercio de armas, aunque es verdad que en los últimos años esta ha empezado a disminuir, a medida que la atención de los medios y las ONG se centraba en otras cuestiones. También ha permitido avances en la regulación de la intermediación, de modo que los “mercaderes de la muerte” como el famoso Victor Bout no lo tengan tan fácil como hace 30 años cuando inundaron de armas Ruanda, la RDC y otros países limítrofes.
En definitiva, no logramos todo lo que queríamos, pero sí ha sido y es un instrumento para reducir las atrocidades, aunque sea mínimamente en algunos casos.
Caravana de activismo frente a 5 embajadas para hacer presión a favor de un Tratado Internacional sobre el Comercio de armas. © AI
¿Cómo ha afectado el TCA al comercio de armas en España?
En el caso de España ha habido luces y sombras. Por un lado, apoyó decididamente el proceso de negociación tanto con el gobierno socialista de Zapatero como con el del PP de Rajoy, hasta el punto de que el entonces ministro de Exteriores Margallo encargó a la delegación española que consiguiera la introducción de la Regla de Oro en su articulado. Así, al firmar el TCA en junio de 2013, España se comprometió específicamente a respetar esta norma antes incluso de su entrada en vigor a finales de 2014 e incluyó esta norma en la modificación de 2014 del Reglamento de la ley española sobre comercio de armas de 2007.
Sin embargo, las sombras son claras: la decidida política comercial de apoyo a las exportaciones mantenida en la última década pese a los cambios de gobierno hizo que en 2014 aumentara hasta 10 veces el valor de las exportaciones de armas, pasando de 400 millones en 2004 a 4.000 en 2014, una cifra media anual que, con la excepción de los dos últimos años con un ligero descenso, se ha mantenido, pese al incremento notable de autorizaciones que augura un ascenso en los próximos años.
Es verdad que ha habido algunos avances, fruto de la presión de Amnistía Internacional, como la denegación de una licencia de bombas a Emiratos Árabes Unidos en el otoño de 2018, la suspensión de facto de las exportaciones y licencias a Arabia Saudí desde el final de 2018 hasta entrado 2019, cuando por la presión de la industria se reanudaron las autorizaciones, haciendo bueno el dicho de Quevedo de que “Poderoso caballero es don Dinero”.
El TCA también nos ha permitido cuestionar las ventas de los aviones de Airbus utilizados en Yemen y pedir a la Fiscalía española y a la de la Corte Penal la investigación de estas operaciones, además de poner el foco sobre los más de 40 “barcos de la muerte” saudíes que han hecho escala en diversos puertos españoles desde 2015 para, en algunos casos, cargar armas rodeados de secretismo, provocar un intenso debate público sobre la venta de cinco corbetas de Navantia a los saudíes, lograr que la Comisión de Defensa del Congreso recomendara el cese de las transferencias que se pudieran usar en Yemen o que el Gobierno introdujera en 2020 un control de las exportaciones a posteriori para evitar desvíos, aplicado a un puñado de exportaciones de munición a los saudíes y emiratíes, además de poner el foco en la necesidad de actualizar la Ley de Secretos Oficiales que protege este negocio.
Retos para la próxima década
Por un lado, para Amnistía Internacional, internamente, está el reto de mantener una línea de trabajo continuada sobre el impacto del comercio de armas en su trabajo para proteger los derechos humanos.
Por otro lado, externamente, el mayor reto es dejar que el TCA “crezca” y entre en la adolescencia, garantizando la aplicación adecuada (no como hasta ahora) de su Regla de Oro y, sobre todo, reforzar este mecanismo con la aprobación de protocolos adicionales que lo mejoren, sobre cuestiones como la transparencia, la intermediación, el transporte e incluso la creación de un mecanismo sancionador para quien viole sus disposiciones.
El partido iniciado hace una década para garantizar un mundo libre de atrocidades no ha hecho más que empezar. La pelota está ahora en el tejado de los gobiernos, pero también de Amnistía y el resto de la sociedad civil.
