Historia de la lucha contra la violencia de género en España: leyes, avances y retos pendientes

De la impunidad a la Ley 1/2004: avances y límites

¿Qué leyes protegen a las víctimas de violencia de género en España?

La violencia de género en España sigue siendo una de las principales preocupaciones de derechos humanos. Se han dado pasos legislativos importantes para su erradicación, reconocidos por Amnistía Internacional como positivos, pero aún insuficientes en su implementación y desarrollo. La aprobación en 2004 de la Ley Integral contra la Violencia de Género (L.O. 1/2004 Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género) fue pionera en Europa, estableciendo medidas de sensibilización, prevención, detección, protección y asistencia a mujeres víctimas de violencia de género, si bien, se obviaron y se siguen omitiendo aquellas que tienen que ver con la reparación de las víctimas y las garantías de no repetición.

A partir de esta norma se crearon recursos especializados como los Juzgados de Violencia sobre la Mujer, la especialización de la abogacía, la judicatura y la fiscalía, y servicios como el teléfono 016, operativo 24 horas y gratuito.

Pese a estos avances, muchas mujeres siguen encontrando obstáculos cuando intentan acceder a la justicia: investigaciones sin la debida diligencia, falta de intérpretes y de asesoría letrada adecuada, estereotipos de género en los juzgados y un alto porcentaje de absoluciones cuando la víctima se acoge a la dispensa de declarar, tal y como ha señalado la Fiscalía General del Estado. Esta revictimización alimenta la desconfianza en el sistema y disuade a muchas mujeres de denunciar o de volver a hacerlo. En 2024, el 70,8% de las mujeres asesinadas por sus parejas o exparejas no habían presentado una denuncia previa. Esto representó un grave problema, ya que, en muchos casos, la denuncia era un requisito esencial para acceder a recursos de atención y ayuda especializada.

«A la violencia machista, feminismo». «Ni un paso atrás». © SOPA Images/SIPA/2403111405.

Mujeres migrantes en situación irregular: más trabas y más riesgos

Para las mujeres migrantes en situación administrativa irregular, la violencia de género ha tenido históricamente un coste añadido: hasta 2011, denunciar podía significar abrir un expediente sancionador, una multa o incluso una orden de expulsión, porque su acceso a la protección quedaba ligado a su situación legal en España. Las reformas de 2012 en la Ley de Extranjería introdujeron mejoras para que la atención a las víctimas de violencia de género no quedara supeditada a su situación administrativa.

Actualmente, las mujeres en situación administrativa irregular que denuncian reciben una autorización provisional de residencia y trabajo mientras dura la investigación y el juicio, que puede transformarse en un permiso de residencia por circunstancias excepcionales si la sentencia reconoce la violencia sufrida. Sin embargo, si no hay condena o no se acredita la violencia, la autorización se extingue y se reactivan los procedimientos sancionadores por estancia irregular, lo que sigue generando miedo a denunciar.

A esta inseguridad jurídica se suman prejuicios de algunos funcionarios y funcionarias que cuestionan la credibilidad de las mujeres migrantes y sospechan que utilizan la denuncia para regularizarse. Estos recelos chocan con los datos oficiales: la Fiscalía General del Estado considera insignificante el número de denuncias falsas por violencia de género, que ronda el 0,01% del total de denuncias presentadas.

Del Pacto de Estado al Convenio de Estambul

El Pacto de Estado contra la Violencia de Género, aprobado en 2017, supuso un avance importante porque permitió acreditar la condición de víctima sin exigir necesariamente una denuncia penal: también los servicios sociales o de acogida pública pueden emitir informes que la reconozcan. De este modo se respeta mejor la autonomía de las mujeres para decidir cómo y cuándo iniciar un proceso judicial. Esta medida se hizo efectiva con el Real Decreto-ley 9/2018 de Medidas Urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la Violencia de Género.

El Pacto planteó un conjunto de 212 medidas a desarrollar en cinco años en ámbitos como la sensibilización y la prevención, la educación, la mejora de la respuesta institucional (incluida la asistencia, ayuda y protección a las víctimas), la protección de menores y la formación especializada de los distintos agentes implicados. Muchas de estas cuestiones ya estaban previstas en la Ley 1/2004, pero no se habían implementado adecuadamente, por lo que el acuerdo abrió una nueva oportunidad para hacerlo realidad. Amnistía Internacional valoró positivamente el Pacto de Estado, pero ha venido señalando que España debe aprovecharlo para aplicar de forma correcta el Convenio de Estambul sobre prevención y lucha contra todos los tipos de violencia contra las mujeres.

El 10 de febrero de 2025, el presidente de España, Pedro Sánchez, se comprometió públicamente a “trabajar sin descanso” por la renovación del Pacto de Estado contra la Violencia de Género, anunciando nuevas medidas destinadas a proteger a los menores, víctimas de la violencia vicaria, y a combatir la violencia económica, digital y sexual. Desde Amnistía Internacional consideramos fundamental que esta renovación refuerce la formación y especialización de quienes trabajan en los Juzgados de Violencia sobre la Mujer. Es imprescindible que, tanto en la formación inicial como en la continua, se aborden los estereotipos que todavía pesan sobre las víctimas de violencia de género para garantizar una atención y una asistencia adecuadas.

¿Qué es el Convenio de Estambul y por qué es clave en la lucha contra la violencia de género?

El Convenio de Estambul es el tratado internacional más avanzado del Consejo de Europa para prevenir y combatir la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica. Fue adoptado en 2011 y ratificado por España en 2014, obligando al Estado a adaptar su legislación a estándares más amplios que los previstos inicialmente en la Ley 1/2004. La gran diferencia con la normativa española vigente es que esta última considera violencia de género, de forma casi exclusiva, la que se produce en el ámbito de la pareja o expareja, dejando fuera de su definición, por ejemplo, la violencia sexual a manos de terceros, el acoso sexual y laboral en el trabajo o, en general, cualquier forma de violencia contra las mujeres ejercida por alguien que no sea el cónyuge o ex cónyuge.

Una mujer sostiene una pancarta contra la violencia de género y grita consignas mientras participa en una huelga feminista de estudiantes. © SOPA Images/SIPA/2403091206

¿Qué cambios introdujo la ley del “solo sí es sí”?

La Ley Orgánica 10/2022, de garantía integral de la libertad sexual, conocida como la ley del “solo sí es sí”, se aprobó en septiembre de 2022 y entró en vigor en octubre de ese mismo año. Nació para hacer frente a los obstáculos que afrontan las mujeres que sufren violencia sexual, tradicionalmente invisibilizada en la Ley 1/2004 y en el propio Pacto de Estado, como denunció Amnistía Internacional en el informe “Ya es hora de que me creas” y como vienen reclamando numerosas organizaciones feministas.

El consentimiento se convierte en el eje central para juzgar las agresiones sexuales: debe ser libre, revocable y referido a unas prácticas concretas, reforzando el derecho de las mujeres a decidir sobre su cuerpo y su deseo. La ley reconoce además el derecho a la asistencia integral y accesible, mediante la creación de Centros de Crisis abiertos 24 horas al día todos los días del año, y exige formación con enfoque de género para policías, personal sanitario, forenses y operadores de justicia, con el fin de combatir estereotipos y prejuicios cuando las mujeres deciden denunciar.

Amnistía Internacional lleva años defendiendo esta cultura del consentimiento y apoyando la demanda social de que “solo el sí es sí” a través de la campaña europea #LetsTalkAboutYes. Sin embargo, más de dos años después de la entrada en vigor de la ley, la organización ha alertado de que las mujeres víctimas de violencia sexual en España siguen en riesgo de desprotección, debido a la lentitud del Gobierno en desplegar medidas efectivas de prevención, acompañamiento y protección y a la falta de voluntad política de algunas comunidades autónomas.

Un grupo de mujeres con máscaras blancas y pancartas marchan durante una manifestación feminista. © SOPA Images/SIPA/2411260929

Las cadenas invisibles de la trata de mujeres

Las víctimas de trata con fines de explotación sexual son las otras grandes olvidadas en la normativa estatal sobre violencia de género, aunque algunas leyes autonómicas, como la gallega, sí las incluyen expresamente. La investigación de Amnistía Internacional “Cadenas invisibles: identificación de víctimas de trata en España” denuncia la ausencia de mecanismos eficaces de detección temprana en costas, aeropuertos y centros de estancia o internamiento de personas migrantes, donde sigue predominando un enfoque de control migratorio frente al enfoque de derechos humanos que reclaman los organismos internacionales.

En el Pacto de Estado contra la Violencia de Género se plantearon nueve medidas específicas para luchar contra esta flagrante violación de los derechos humanos que desproporcionadamente afecta a mujeres y niñas, pero, por ahora, no se han materializado completamente. En mayo de 2020 el Ministerio de Igualdad amplió el Plan de Contingencia contra la Violencia de Género ante la Crisis del COVID-19 con medidas adicionales dirigidas a las víctimas de trata, explotación sexual y a mujeres en contextos de prostitución, permitiendo por primera vez que sean las organizaciones especializadas, más allá de la policía, quienes acrediten situaciones de riesgo de trata, esto se limita únicamente a medidas de apoyo habitacional y económico. En 2021 y hasta 2023 se puso en marcha el Plan Estratégico Nacional contra la Trata y la Explotación de Seres Humanos (PENTRA) y, en 2022, el Consejo de Ministros aprobó el Anteproyecto de Ley Orgánica Integral contra la Trata y la Explotación de Seres Humanos, que sería retomado en marzo de 2024 pero que todavía no ha sido promulgado.

Una manifestante sostiene un cartel rojo que reza «No manipules el feminismo» durante una manifestación convocada por asociaciones feministas en apoyo a la centrocampista española Jenni Hermoso. © SOPA Images/SIPA/2308290831

Mientras tanto, la policía es la única que puede identificar formalmente a las víctimas de trata y eso condiciona el acceso a ayudas y a protección para muchas de ellas, puesto que están obligadas a denunciar a sus tratantes y/o a “colaborar con las autoridades competentes” en la persecución del delito, tras un tiempo de recuperación de 90 días, si quieren acceder a recursos especializados. El Anteproyecto de Ley Orgánica Integral contra la Trata y la Explotación de Seres Humanos iniciado en 2024 tiene en cuenta este problema y propone el acceso a protección y asistencia sin necesidad de anteponer denuncia, pero estas medidas quedan en el aire hasta que la ley sea aprobada.

Esta exigencia deja fuera a mujeres que viven en situaciones de gran vulnerabilidad y temor a represalias (mujeres migrantes en situación irregular, menores de edad o mujeres que desconocen que están siendo explotadas) y no existen mecanismos suficientes para garantizar su protección integral, ni la de sus familias en países de origen. El enfoque policial y de persecución del delito sigue teniendo más peso que un enfoque de derechos humanos con perspectiva de género, como ya ocurre con otras formas de violencia sexual y de violencia de género.

Por eso, Amnistía Internacional reclama una Ley Integral contra la Trata de Seres Humanos que cumpla con los estándares internacionales de derechos humanos y sitúe en el centro a las víctimas y supervivientes, así como políticas públicas, protocolos y prácticas que desarrollen de forma real las medidas previstas, tal y como se defiende en la campaña #CadenasInvisible.

Te dan el decreto de expulsión junto con la reflexión: si no denuncias, la orden de expulsión se reactiva”

María, nombre ficticio de una de las víctimas de trata entrevistadas por Amnistía Internacional.

Una mujer con la cara pintada participa en la manifestación del Día Internacional de la Mujer. © SOPA Images/SIPA/2203090920

La lucha contra la violencia de género continúa

La violencia de género es una violación de derechos humanos que atraviesa todas las esferas de la vida y no puede considerarse un problema privado. Los avances logrados en España en materia de leyes y recursos de protección son importantes, pero siguen siendo insuficientes mientras haya mujeres asesinadas, agredidas o amenazadas por el simple hecho de serlo. Es imprescindible mantener y reforzar las políticas públicas, garantizar que se aplican de forma efectiva y asegurar que las víctimas reciben atención integral sin estereotipos ni obstáculos.

La erradicación de la violencia de género exige también un cambio profundo en la sociedad: educación en igualdad desde edades tempranas, medios de comunicación libres de discursos machistas y una ciudadanía que no tolere la violencia ni el odio contra las mujeres. Solo así podremos dejar atrás el maltrato y la discriminación y construir un país en el que todas las mujeres vivan en libertad y seguridad.